新公共管理论文篇1
[关键词]新公共管理权力制约绩效评估绩效审计
从2003年3月SARS危机爆发，到2004年6月“审计风暴”席卷全国，中国的媒体已经把人民知情权、政府透明度、政府可问责性等符合世界潮流的理念广泛传播开来。这引发了我们对审计与权力制约、政府责任与绩效评估、绩效审计等问题的思考。本文将聚焦“新公共管理”这一公共行政学领域的新动向，力图客观认识其在绩效审计演变过程中扮演的角色。我们认为，新公共管理运动对政府责任及其绩效的强调，从社会需求和审计能力两个方面促进了绩效审计的发展，并导致其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。目前，这种促进作用主要体现在国外。推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、提高审计能力、改革审计体制三管齐下。
一、传统的绩效审计：权力制约机制
1986年，在澳大利亚悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》。在该声明中，绩效审计被定义为：对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监督。和其他类型审计一样，绩效审计产生的基础也是受托责任。不同之处在于这是一种存在于公共领域的受托责任，即政府接受国家立法机构或全体公民的委托对公共资源进行经营和管理，从而对公共资源所有者负有的责任。公众作为资源提供者，享有监督政府运营效率、考察政府受托责任履行情况的权力。现实世界里，出于成本效益的考虑，公众自然不会亲历亲为的进行监督和考察，而是通过将审计权力赋予立法部门、司法系统或独立机构来达到对政府使用资源情况的最终控制。绩效审计也就成了对政府权力进行监督的一种制约机制.
政治学中的权力制约思想，最早可以追溯至古希腊、古罗马的思想家那里。作为一种学说，进而作为一种政治纲领和理论武器则是近代资产阶级思想家约翰。洛克和孟德斯鸠提出并发展起来的。约翰。洛克在《政府论》中提出了分权学说（立法权、执法权、联盟权）和君主立宪的主张，试图通过三种权力的相互牵制和均衡来削弱和限制王权（[英]约翰。洛克，瞿菊农等译，1982）。孟德斯鸠丰富了分权学说，在《论法的精神》一书中，正式提出立法、行政、司法三权分立与相互制衡的思想。他认为，权力集中于一个机关或某一个人就会被滥用，没有限制必然导致腐败，以致侵犯公民的自由权。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”（[法]孟德斯鸠，张雁深译，1982）。
以经济学的观点来看，国家政治体制中的职能分工以及权力制约是一种节约交易费用的选择。众所周知，政府经营公共资源、管理公共事务的权力来自法律明文规定，其实这背后的实质在于：社会全体成员发现自然状态中不利于其生存的障碍超出个人能力，而寻求一种联合形式，以共同的力量来保护自身。于是，他们通过谈判来达成一项社会契约，再通过一定的立法机构和程序将该权力交由政府统一行使从而达成联合的目的。相对于社会成员各自为政，以集体的力量克服障碍是一种节约交易费用的方式。政府是通过国家立法机构接受全体公民委托来治理国家的。
存在委托关系，难免产生道德风险和逆向选择。特别是在政府工作人员所获报酬不足以弥补其付出的努力时，“经济人”的属性将诱使他们在相关物质利益的驱动下谋求个人效用最大化。公共选择理论也一再证明政府完全以公共利益为导向的不现实性。结果是公共选择的结果偏离公共目标，公共机构不能够代表公众利益，这又会造成巨大的交易费用。
要从制度上减少政府道德风险和逆向选择引发的交易费用，在事前就必须对其拥有的权力进行某种制约；事中保证权力行使过程受到监督；事后则需要对权力行使的结果进行评价，或论功行赏，或追究责任，形成有效的激励机制。在现实中，事前的权力制约演化为立法机关拥有社会重大事务决策权，政府拥有社会重大事务执行权和日常管理事务决策权；事中通过政府对外报告体系保持权力行使过程的公开和透明；事后的结果评价和处理主要有赖于对权力资源受托情况进行考察的绩效审计。绩效审计就是通过对政府运行结果的评价来参与权力制约的。
二、新公共管理背景下绩效审计的发展：绩效评估工具
20世纪70年代末、80年代初，伴随着全球化、信息化以及知识经济时代的到来，西方各国相继掀起政府改革浪潮。进入90年代后，一些新兴工业化国家和发展中国家也出现了同样的改革趋势。各国的政府改革均表现出一个相同或相似的基本取向，即采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量。这被称之为“新公共管理”（NPM）运动。在我们看来，新公共管理的实质是：在公共责任与顾客至上理念的指导下，政府部分职能和公共服务输出市场化，以及政府责任机制的改变和再造。在这种新的责任机制下，公共管理实践中又逐渐引入竞争与市场机制、绩效管理与评估等灵活有效的管理方式。
传统公共行政模式下的责任机制如欧文。E.休斯所述：政治责任与管理责任，前者是政府对选民的责任，后者是官僚系统对政府的责任（[澳]欧文。E.休斯，彭和平等译，2001）。政府部门的责任链表现为行政人员通过各个部门的等级结构，在技术上对政治官员负责，并最终对公众负责。与此同时，政治官员负责的政策事务与留待行政人员完成的行政事务也被严格区分开来。显然，这是一种没有明显结果指向的管理责任，政治责任也间接、含混，必然导致官僚系统中“不求有功，但求无过”消极作风的盛行（李东云，2003）。
新公共管理变革的突出特点就是克服传统公共行政模式下责任机制的模糊不清，行政系统的管理责任上升成为主导责任并相应的落实到对结果的实现上。这极大地激励了政府组织内部的创新意识、效率意识和成本意识，具体表现为采用私营部门的成功经验来改善公共部门的运作绩效。新公共管理给政府责任机制带来的另一个显著变化是增加了政府对公民的直接政治责任，要求政府倾听公众意见、增加行政透明度、接受公众监督，从而为公众利益表达和参与政府管理提供了重要的途径与方法。为突出行政系统与公众的直接责任关系，更是把公众喻为公共服务的“顾客”，并提出政府在公共管理中要做到“以顾客为中心”。
可见，新公共管理运动是一个公共行政模式由权力至上发展到责任至上的进化历程。其核心特征是对政府责任的高度关注，又主要体现为以“三E”为标准的、市场化的绩效评价。以“三E”为标准绩效评价和绩效审计的目标形成耦合，极大地推动了绩效审计的发展。
新公共管理对绩效审计的促进作用主要是通过社会需求扩大和审计能力提高两个方面得以体现的。
首先，新公共管理运动为改善政府与社会的关系，提高公众对政府的信任，对二者关系进行了重新调整。治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系。政府被界定为公共服务提供者，相应的也就更加重视服务提供的效率与质量，并在实践中引入竞争机制，使得成本效益观念、绩效管理与评估的做法得到广泛认可（蔡立辉，2002）。例如，1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》开宗明义，指出：进行政府绩效评估的目的就是为了提高政府效率和管理能力，提高公共服务质量，建立和发展公共责任机制，改善社会公众对政府部门的信任。
为提高公共服务供给能力，政府部门内部也进行了以放松规制和引入竞争为取向的改革，广泛采取政府职能和公共服务输出市场化的措施，进行以结果为本的控制（蔡立辉，2002）。一方面根据“日落法”对存在价值不大的机构进行审查和调整，一方面通过合同、政府招标等形式将部分公共服务职能交由社会承担。同时，为配合“日落法”（sunsetlaw）的实施，确保公共服务提供的质量与效率，进行严明地绩效管理。
不难看出，新公共管理环境下对政府权力的限制与制约在形式上已不限于刻板的规则和条文，而是寓市场竞争机制于政府管理之中，变过去的规则控制为严明的绩效目标控制。对政府责任及其绩效的关注为绩效审计创造了一种市场化的需求。政府部门为帮助自己改进绩效、赢得公众信任，政府内部机构和公共服务的外包者为获得生存空间，都将绩效审计看作一件理所当然的事情，客观上产生了对绩效审计的需求。
其次，虽然社会需求对绩效审计的发展起着根本性的导向作用，但这种发展要落到实处，还取决于审计自身的供给能力，后者是决定性的平衡力量。历史上，绩效评价标准难以确定、审计规范建设难度大、审计人员胜任能力不足都严重制约了绩效审计的发展。
随着新公共管理时代的到来，对公共部门绩效评估的重视推动了这方面的理论研究、经验积累、以及人才培养。例如，在英国，撒切尔夫人主政時期的“财务管理改革方案”（FMI）鼓励政府各部门大量运用绩效指标来引导工作目标的达成，其绩效指标在1986年为500项，至1989年已增加到2300多项；在美国，克林顿总统就任之初便指定副总统戈尔组建政府改革委员会，并于1993年发表《国家绩效评估报告》（NPR），同年颁布《政府绩效与成果法》（GPRA）要求所有联邦机构发展和使用绩效评估技术，并向公众通报各自的绩效状况。理论和实践方面取得的积极成果，为绩效审计能力的提高创造了良好的条件，使得绩效审计的发展不仅有必要到而且成为可能。
新公共管理运动源起于20世纪70年代末，这正是绩效审计快速发展的时期。如果以法律赋予审计机关绩效审计的职责为其兴起的标志，那么加拿大是1977年、澳大利亚是1979年、英国是1983年.这有力的佐证了新公共管理运动对绩效审计的促进作用。此外，如果说20世纪70年代以前的绩效审计仅仅是作为一种权力制衡工具出现的话，新公共管理背景下的绩效审计则更多地体现为一种消费者对公共服务进行直接控制和选择的市场责任机制。也就是说，新公共管理运动在推动绩效审计发展的同时，也导致其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。
三、推动我国绩效审计发展的几点思考
在1991年的全国审计工作会议上，审计署首次提出：“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和‘绩效审计’方面延伸”。这标志着我国绩效审计开始进入一种实验阶段。当时绩效审计的侧重点是国有企业的经济效益。深圳市审计局2002年对12家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况进行的审计，可视为我国绩效审计的开端。到目前为止，我国进行过真正意义上的绩效审计的仅有深圳市审计局、上海徐汇区审计部门、以及审计署2002年对18个重点机场和38个支线机场进行的审计。从工作量分配来看，这些绩效审计占政府审计工作量的比重不到1%.而同期美国的这一比重超过90%、澳大利亚超过50%、瑞典和日本也分别超过40%.在这些国家，绩效审计已经成为政府审计的工作重点。相比之下，我国的绩效审计尚处在萌芽起步阶段。为缩小这一差距，推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、提高审计能力、改革审计体制三管齐下。
1、扩大绩效审计需求
中国是一个发展中的社会主义国家。一方面，国有经济在整个国民经济中占有绝对优势，政府掌握的公共资源数量巨大；另一方面，公共支出需求与政府财力供给的矛盾也相当突出。这均对政府所管理公共资源的经济性、效率性和效果性提出了很高的要求，客观上需要绩效审计的存在。但要将这种理论上的需求变成现实，还有两件工作要做：第一，提高人们对绩效审计的认知程度；第二，促使政府机构进行以结果为本的绩效控制。
就前者来说，我国目前政府审计中财务审计的主导地位导致人们对绩效审计了解很少。传统观念更是认为，政府部门的经济活动是一种纯消费性质的行为，不直接创造财富，也不具有事后补偿性，一旦发生便无法挽回。因此，由财务审计来监督政府运行过程的真实、合法即可。对于社会公众而言，由于绩效问题不如腐败问题敏感，绩效审计也一直未能引起他们的关注。可见，目前在我国开展绩效审计，人们在观念上还需要一个适应的过程。只有打破传统观念对人们的束缚，让政府活动的经济性、效率性和效果性成为社会关注焦点，绩效审计理念深入人心，才能从根本上提高人们对绩效审计的重视程度。要做到这一点，需要加强对政府绩效和绩效审计知识的宣传。
就后者来说，它有赖于根据新公共管理纲领进行的政府改革。公共管理实践中引入市场竞争机制，与之相关联的必然是以结果为本的绩效控制.政府改革具体可采取以下几种做法：第一，通过权力下放和鼓励机构竞争来释放政府部门的进取潜能，削减政府开支，提高资源利用效率；第二，把政府管理人员提高绩效的努力与政府机构的产出，进而与管理人员的收益联系起来，为其重视绩效提供经济上的回报；第三，将政府界定为公共服务提供者。同时，把部分公共服务供给工作推向市场，通过市场竞争提高服务质量。在公共服务社会化的过程中，尽可能的减少行政审批，多采用合同、政府招标等市场化的方式。
2、提高绩效审计能力
审计能力的提高，可以从制约绩效审计发展的三个瓶颈入手。
第一，评价标准。我国长期以来未能形成一个统一的绩效评价标准，严重制约了绩效审计工作的开展。建立一套完整的、可操作的绩效评价指标体系已成为当务之急。对此，理论界和实务界给予高度关注，并进行了一些有益的尝试。目前，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组已提出了一套适用于中国地方政府绩效评估的指标体系。该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、共33项指标组成。
第二，审计规范。由于绩效审计项目具有多样性的特点，评价对象不同，审计技术、方法和程序也不一样。这导致其规范建设难度很大。而完善的规范体系正是绩效审计工作有效开展的重要条件。国外经验证明了这一点，例如美国、英国、澳大利亚等一些绩效审计工作开展较好的国家都拥有自己的绩效审计规范.我国目前尚没有这方面的规范。借鉴国外经验，积极推动绩效审计规范建设，并在具体操作中形成比较成熟的模式，将会有力的推动我国绩效审计的发展。
第三，人员配置。绩效审计工作方式和评价对象的特殊性要求审计人员具备多元化的知识结构。为适应这一特点，世界各国大多形成了多元化的审计人员结构。反观我国，审计人员多来源于传统的财务人员以及财经院校审计、会计类的毕业生，这显然难以满足绩效审计的要求。为此，审计机关一方面应加大对现有审计人员的培训力度；另一方面，在吸纳审计人员的时候也应注重人员素质的综合性，多招收工程、法律、计算机等非财经类的人员，以优化人员结构。非财经类人员被录用后，为使其胜任绩效审计的工作任务，审计机关可以对其进行财经审计知识培训。
3、改革现行审计体制
和国外情况不同，我国独立性地位较低的行政型审计体制也是制约绩效审计发展的一个重要因素。审计机关隶属于行政序列的弊端主要表现为：审计监督在政府对公众政治责任的层次上留有空白；难以监督同级官僚系统的管理责任；实行双重领导体制，难以突破地方政府保护主义的屏障；等等。新公共管理背景下，绩效审计被视为一种市场化的绩效评估工具，行政型绩效审计由于难以摆脱政府自我检查的嫌疑，改革势在必行。
我们认为，新公共管理运动带来的政府变革使得政府越来越像是一个提供公共服务的企业。那么，企业审计的一整套做法应该也可以移植到绩效审计中来，即“外部审计”和“内部审计”并行.其中，“外部审计”把整个政府作为审计对象，是指立法机构代表社会公众对政府的政治责任进行审计，以便解除其公共受托责任、增加行政透明度、赢得社会信任：“内部审计”以各个政府机构和公共服务外包者为审计对象，指的是行政序列中最高行政权力机构对政府内部机构以及公共服务外包者的管理责任和经营责任进行审计，目的是考察公共资源的经营效益、确保公共服务供给质量。
二者并行的体制实际上是立法型和行政型审计模式的结合，它可以从制度上割断审计机构与被审计机构之间的利益联系，提高审计独立性与审计质量，政治责任、管理责任和经营责任的考核也落到了实处。在设置具体的审计机构时，建议负责“外部审计”的机构隶属于全国人大，负责“内部审计”的机构隶属于国务院。为避免出现双重领导下“权力压审计”的现象，地方各级审计机构都应该仅对上级审计机构负责。
参考文献：
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新公共管理论文篇2
1.新媒体的高交互性，为政府与民众搭建了沟通新平台新媒体时代，人与人之间的交流在虚拟的环境中更为直接和频繁，以往信息不对称的局面逐渐改善。新媒体固有的交互性特征使其天然地成为了满足受众和政府间互动共享危机信息的最佳平台。2012年7月21日，北京城遭遇61年以来的最大降雨，并且引发了房山等地区的泥石流灾害，引起群众广泛关注。暴雨发生后，网友通过微博、微信发出求救信号，相关部门联动积极应对。政府通过网络及时危机事件的进展情况，并设立微博平台与广大网友沟通。针对网络中出现的对死亡人数的质疑，北京市政府积极辟谣并微博直播救援情况。在广大网友监督下，救援工作圆满完成。北京市政府运用网络坦诚地和民众互动沟通，及时汇报工作进展情况，无形中提升了民众对政府的信任，也增强了公众参与公共危机管理的积极性。
2.新媒体的舆论导向性，重塑了政府的良好形象政府形象取决于公众对政府工作的认知度和满意度，政府利用新媒体引导社会舆论，为政府形象塑造创造了机遇。危机来临时，政府对危机的反应能力和处理能力，宣传报道的及时性和准确性，将很大程度上影响着公民对政府的信任度。在公共危机管理中，政府的基本义务包括公开实情并付诸行动，政府在危机事件爆发后迅速核实情况、澄清事实、引导舆论、平息谣言和公开相关信息不仅有利于危机的化解，也有助于塑造政府的良好形象，四川省会理县“PS门”事件即为一例。2011年6月16日，四川省凉山自治州会理县人民政府网站的一则新闻中，使用了合成痕迹明显的照片。在图片中，县领导“漂浮”在一条公路的上空，而图片说明显示，这几位领导在“检查新建的通乡公路”。6月26日晚，有网民在某论坛上将其爆料，这引来全国网民的热议。就在大家认为会理县会在假照片丑闻中愈陷愈深时，事件却峰回路转。事发第二天下午，会理县政府将致歉信和原始照片传到政府网站和天涯论坛。不到24小时，会理县政府官方微博开通，第一条微博即对此事件作出道歉，承认照片是经过PS的，并进行了真诚的道歉与深刻检讨。同时，一个名为“会理县孙正东”的微博以轻松幽默的方式与公众互动、祈求谅解。会理县道歉微博发出后立刻赢得网民好评，三条致歉微博共引来网民两万多次转发。在评论中，网民纷纷表扬会理县政府处理及时、表现坦诚。“会理孙正东”随后又了多条微博，贴出来一系列会理当地的风景照片，并称绝对没有PS哦。会理县政府通过微博在48小时内转危为机，用真诚的道歉和检讨化解质疑，对于网民的调侃幽默地应对，还顺带推广了会理县的旅游资源。
二、新媒体在公共危机管理中的局限性
新媒体在给公共危机管理带来机遇的同时也使其面临严峻的挑战。政府如果不能恰当合理运用，新媒体就可能沦为加速公共危机恶化、蛊惑人心、煽动不良言论的工具，对社会稳定和公众的生活带来恶劣的影响。
1.新媒体的及时性可能导致信息的随意性，引发公众不满传统媒体在处理危机事件时，对于即将发行与公布的内容有严格审核机制，公布的信息往往比较权威，用词严谨。而在新媒体环境下，危机事件一旦发生，网络的使用者常常会即刻对网络信息进行判断。有研究者指出：“无论是意见领袖还是一般网民，他们往往是在看到某个事件、某种现象的最初时刻，通常不会超过30秒，就已经作出判断，表达意见。这样的即时性应激性的意见，显然还没有经过深思熟虑，与经过深思熟虑后的意见当然不会完全一致。”[1]网民快餐式地阅读网络上的信息，缺乏足够的耐心来深入了解危机事件本身。有的网络媒体为了在第一时间信息以抢得关注，对相关信息缺乏足够的验证就转载。而此时的信息往往比较简略甚至不实，因此信息“证实”与信息“否定”交替出现，使公众产生了被愚弄感，不满情绪积聚。2014年3月8日的马航失联事件发生初期，各种消息满天飞，真假难辨，当公众渴望真相的希望一次次被点燃继而破灭后，他们的情绪可想而知。在这次事件中，连波音中国总裁马爱仑都误发了一条微博称，飞机已经找到，技术团队会协助官方调查。此条微博发出后瞬间被财经网、新浪网等知名官方微博转发。然而在几十分钟后马爱仑就删除了原微博，并发新微博表示搜救仍在继续。据相关人士推测，波音总裁引用了错误的媒体消息，从信息的获取者成为者，进而又成为媒体上的信息源。[2]当时马来西亚官方没有结论性消息，而公众的信息诉求却十分迫切，于是一些编造的“消息”不断出现并被转发。所以说，新媒体的便捷性同时导致了它的随意性，海量而不确切的信息使公众失去了判断力，容易引发不满情绪。
2.新媒体的意见聚合功能易引起群体极化，扩大危机规模新媒体的意见聚合功能既可以被政府部门用来监测网络舆情，也可能使一些非权威信息找到生存与发展的空间。而且，网络空间中的公众情绪更容易相互感染，导致群体极化，扩大危机规模。凯斯•桑斯坦在其著作《网络共和国》中指出：“群体极化的定义极其简单，团队成员一开始即有某种偏向，在商议之后，人们朝着偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。”[3]他还指出，互联网中群体极化现象更容易发生，极化程度也高于现实世界。在公共危机事件中，公众自我保护的本能使他们对一些失实的悲观信息抱有“宁可信其有，不可信其无”的态度并在信息传递的过程中不断强化，加速公共危机蔓延，引起民众心理的不安和社会的动荡。在2011年3月的抢盐事件中，因为日本核电站泄漏事故，有谣言称日本核辐射会污染海水导致以后生产的盐无法食用，而吃加碘盐可防核辐射。这个言论首先在微博传播，随后这则信息被转发约300万条，居于微博热门话题榜首。尽管国家发改委、各地政府紧急辟谣，不少百姓仍继续盲目抢购。网上甚至出现日本核辐射图，图中中国大部分地区都标在内，一时间祸起谣言，人心惶惶。由于听信网络谣言，很多人加入了抢盐大军，超市的食盐被抢购一空。一些抢不到盐的人甚至转而抢购泡菜盐、紫菜等含碘食物，这样的情形给了不法经销商可乘之机，他们哄抬物价，严重干扰了正常市场秩序。最后在政府与相关专家出面协调与辟谣之后，“抢盐”事件才得以平定。由此可见，新媒体环境下，网络的意见聚合功能导致群体极化现象，极易扩大危机规模。
3.新媒体环境下把关人作用弱化，失真信息的传播成为危机的根源美国社会心理学家、传播学的奠基人之一库尔特•卢因认为在信息传播过程中存在着一些把关人，只有符合群体规范或把关人价值标准的信息内容才能进入传播的通道。在传统媒体时代，政府对于信息的把关比较严格，但是在新媒体环境下“把关人”作用逐渐弱化，“把关”的权力被分化，“把关”的可行性被降低。网络中的每一个人都具有采集、、评价信息的自，因此虚假、负面、恶意的信息不可避免，这可能成为引发公共危机的根源，2011年的“响水谣言事件”即为一例。2011年2月10日凌晨，江苏响水县有传言称：化工厂毒气泄漏，马上要爆炸。随后这则消息通过微博、手机短信、微博等方式在熟人之间迅速传播，数万居民由于惧怕爆炸纷纷出逃。在逃离过程中，由于马路拥堵，民众的手机、座机因通讯堵塞而无法拨打，更制造恐慌，导致谣言泛滥。在谣言传播的6个小时内，上万村民逃难，4人死亡。从“响水谣言事件”中看出，由于在网络上信息缺少把关人，所以极易造成谣言四起从而引发公共危机。
三、公共危机管理中新媒体角色的优化
新媒体在公共危机管理中是一把双刃剑，利弊共存。它既可以帮助政府走出危机困境，树立起良好的形象和公信力；亦可以引爆网络谣言，侵犯他人隐私，制造暴力事件，对现实中的行政和司法形成干扰。所以，政府应该做的是对新媒体积极利用、加强引导、科学管理，从而更好地为公共危机的化解服务。
1.利用新媒体，开发治理新工具新媒体为公共危机事件中的信息传播创造了开放互动的环境，也提供了多样化的传播渠道，政府应该积极利用这些渠道更好地与公众沟通，推动危机的化解。政府网站作为政府信息的权威平台，在危机发生时，应该及时信息，跟进报道，对网民的疑问公开回应；新闻网站（如人民网、新华网）和知名商业性门户网站（如新浪网、腾讯网）用户规模庞大，使用频繁，政府应借助其进行危机信息公开，并依托这些网站建立微博等政务社交平台，针对危机事件与网民进行直接互动，听取网民的意见，提升信息的透明度和加大对话群体的覆盖面，有助于公众配合政府促成危机事件的解决。此外，随着智能手机的推广和移动应用终端费用的降低，手机网民不断增多。政府应积极开通手机客户端，方便手机网民及时便捷地获取信息。同时应尝试应用政务微信，在出现危机时可以利用这一平台在第一时间信息、解释真相，澄清谣言，稳定民心，避免危机不断扩大。
2.引导新媒体，把握舆论风向标网络天生具有信息便捷、传播迅速、辐射面广的特点。新媒体时代，各种社交媒体的迅速发展，使得网络平台上的谣言具有前所未有的传播速度，影响力极大。尤其在公共危机事件发生时，网络上的虚假信息会导致人们恐慌，带来社会不稳定因素。所以，在公共危机中，政府要特别注重对舆论的引导。一方面，政府要做好网络舆情监测工作。因为危机不会毫无征兆突然爆发，也不会自觉停止，所以时刻洞悉社会舆情变化，建立网络舆情监测体系非常必要。政府只有在了解舆情的基础上才能更好地回应和引导。另一方面，政府要加强对网络意见领袖的引导，注重与其平等对话。在危机事件发生后，政府主动了解意见领袖的观点，并对其提出的问题进行客观的分析和解答，可以消解民众疑惑，掌握舆论引导权。
新公共管理论文篇3
〔内容摘要〕公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。
〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判
一、导言
自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。
二、公共行政管理主义之内涵
从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：
（1）企业管理技术的采用；
（2）服务以及顾客导向的强化；
（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。
学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：
（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；
（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；
（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；
（5）转变为更大的竞争性；
（6）重视私部门型态的管理行为；
（7）资源运用上的克制与节约。
从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：
第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；
第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；
第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；
第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；
第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；
第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；
第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。
三、公共行政管理主义的历史背景
在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：
1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。
2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经
济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。
3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。
4、新学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。
四、管理主义的反思与批判
公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：
1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。
2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值
的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。
3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。
4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。
5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻
：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。
五、公共行政重建之理论与实践之思考
应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题：
1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；
2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；
3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；
4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；
5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；
6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；
7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；
新公共管理论文篇4
在二十世纪九十年代兴起的新一轮改革大潮中，以总设计师邓小平同志的特区开发思想为指引，一大批各级各类的开发区在我国如雨后春笋般涌现出来，成为经济增长的“领头羊”和动力源。中新苏州工业园区（以下简称园区）就是其中一个光彩夺目的亮点。由邓小平同志首倡，1994年2月26日，中国政府和新加坡政府在北京签署《中新两国政府合作开发建设苏州工业园区的协议》，创造了两国政府之间合作进行土地成片开发的案例，并由于协议中对借鉴新加坡公共管理经验的规定而使这次合作具有了非同寻常的重大意义。如今，八年过去了，园区不仅按照预定的设想运转正常，经济社会发展取得辉煌成就，而且由于其在寻求公共管理创新与经济发展良性互动方面所积累的实践经验及其理论价值而受到政府、经济界和社科界的广泛关注。我们认为，园区建设成功的不可或缺的一环是在借鉴新加坡公共管理经验基础上的创新。这种创新从内到外表现为三个层次，即理念创新——体制创新——行为创新——经济发展。
一、政府理念创新的三个纬度
理念创新是公共管理体制创新的内在动因，园区借鉴新加坡经验首先体现为政府公共管理理念上的创新。它包括以下三个层面。
1．从管制思维到亲商思维（服务思维）
在全球化趋势日愈凸显的大背景下，政府应转变传统管制思维，树立权利本位、亲商思维、服务理念。在亲商思维的指引下，政府行为由服务型方式取代命令型方式。所谓亲商思维是指园区行政部门以为客商服务为最高宗旨，把亲商思维消化在招商引资、日常管理服务的态度和价值观中，帮助客商获得满意回报率，同时使园区获得相应收益从而形成双赢格局。亲商思维是新加坡公共管理经验的核心，它认为政府并非真正的财富创造者；只有当政府成功地提供了一个适于工商业发展的环境，并使这些企业取得比在其他国家和地区更高的投资回报率，才能吸引更多的优质投资，国家经济才能得到快速提高。亲商思维把政府——工商业——人民利益三者统一于工商业的发展，通过发展工商业以提高人民的生活水平，提高国家竞争能力，促进国家经济的持续快速的发展。
园区管委会将亲商思维溶入到公共管理实践中，具体体现为亲商观念的培育，园区各部门依靠高效的招商网络，建立了无微不至的客户服务体系，充分尊重客户的意愿，为客商提供快捷、简便的一站式服务体系。同时采用敲门法的“国际招商网络”，即有的放矢地主动招取优质投资项目；建立综合性的竞争优势，即园区管委会给予客商确定、清楚、快速的答复，一旦承诺，务必兑现；提供有吸引力的特殊政策；确立为我而用的招商标准。园区依靠新加坡经发局的国际招商网络，以高新技术产业为主体，由浅入深地逐步形成点一线一面一化的园区发展高新技术的招商策略。亲商思维改善了园区政府形象，提升了政府信誉，促进了园区经济发展，吸引了一批又一批世界产业巨头落户园区，从而形成了高科技。高税收、高就业的园区发展格局。
2．从人治思维到法治思维
国际贸易中的公正观念。互惠观念、谈判协商观念本质上都与规则观念紧密联系。全球化时代下的公共管理就是要按规则办事，公正、公平、互利。通过协商谈判的途径解决纠纷和难题。政府应制定与世贸组织的原则相一致的游戏规则，完善市场经济体系，逐步地把政府行为纳入法治化的轨道，使政府管理模式从个人权威转向规则权威，使政府理念由从人治思维到法治思维。新加坡是一个法治国，它强调：法律面前人人平等，法律之内人人自由，法律之外没有民主，法律之上没有权威。坚持依法治理。严格执法是新加坡经济发展的重要经验。
园区通过对新加坡法治经验的引进一一借鉴——运用，以法治思维探索建立了依法治园的法规体系和执法机制，形成工业园区完善的法制环境。其内涵表现为：
首先转变政府职能，建立专家治园的规划管理体制。园区的规划管理体制推行专家治园，公开公布政府的园区规划，然后授权规划师分级管理，行政首长只处理违规申请和上诉案例。同时实行一套严格的监督机制以杜绝腐败。
其次，完善和明晰园区法规。结合中国国情和园区实际需要，园区管委会共编制了18项管理办法，如城市规划建设管理办法、建设项目环境保护管理办法才十商投资项目管理办法、外商投资企业行政性收费目录搏动管理办法、公积金管理办法、国家公务员实施细则、预算外资金管理办法等等，将园区公共管理纳入法治化。公开化、透明化的轨道。
最后，执法透明化。园区制定的《苏州工业园区规划管理办法》明确规划管理的内容。程序和工作时限，执法人员严格依法办事，一视同仁，努力营造公平、公正、公开的园区投资环境，使客商清楚地了解园区管理依据、程序和方法，从而使执法主体与外商企业之间形成信息对称。管委会依法治园的精简、高效、廉洁的政府形象受到了普遍好评，增强了园区的综合竞争力。
3．从以物为本到以人为本的思维
“人的现代化是国家现代化必不可少的因素，它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展取得成功的先决条件”。公共管理既是对人的管理，也是为人的管理。公共管理的目标木单纯是公共物品的生产，而且也包括如何促进人的发展。尊重人、依靠人、发展人、为了人是园区人力资源管理的关键内容。“人力资源是新加坡唯一的资源”是新加坡人在经济发展中形成的共识。它将人的智慧和能力作为一种巨大的社会资源来开掘和利用，其内涵体现为：充分有效地发现城市内外、国内外人力，做到人尽其才；提供创造精神和物质财富的条件，知识更新和再培训的条件；发展教育和智力投资。
园区通过对新加坡以人为本的人力资源管理体制的借鉴，改变了计划经济体制下简单粗糙的管理方式，把人视为经济发展中的第一要素，形成了“人力资源是工业园区最重要资源”、“人力资源环境是工业园区最重要的投资环境”的理念。园区把以人为本的理念融入到人力资源市场化配置管理中，其基本特点体现为：寓简明于透明之中，寓灵活于规范之中，寓亲商于服务之中，寓动态于有序之中。这一管理方法在建立精干高质量的公务员队伍和复合型经营管理技术队伍的引进等方面效果显著，适应了园区开发建设、管理服务的需求，并使园区人力资源市场化配置从被动服务向主动服务转变；从分散型服务向一条龙服务转变；从低层次服务向高层次服务转变。
二、体制创新是理论创新转化为实践的中介
政府体制改革动力来源于两个方面，一是全球化的外力要求，一是由内向外地表现为政府发展区域经济的动机。政府体制创新亦是一个过程，表现为：由改革之初的供给主导型制度变迁方式逐渐向中间扩散型制度变迁方式转变，最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式，从而奠定企业在市场经济中的微观主体地位。
体制创新是理论创新转化实践的中介，园区借鉴新加坡经验进行体制创新主要体现为两个方面；政府经济管理体制的创新和政府社会管理体制的创新。
1．政府经济管理体制的创新
1997年世界发展报告《变革世界中的政府》指出，“有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识，政府的作用是补充市场，而不是替代市场”。加人世贸组织必将加快我国政企分开的步伐，使企业逐渐脱离政府的行政控制，保证国有企业、民营企业与外资企业在同一竞争平台上，并建立起适应市场经济要求的、产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度。同时，随着我国加入MO，政府经济职能又被赋予了新的内蕴，这体现为：引导，政府应研究和分析世界经济发展的趋势，寻找发展经济的最佳路径。调控，政府应通过宏观经济政策的调整以维持经济的稳定和增长。扶持，在WTO制度规范的框架下积极寻求发展本国工业的途径，在全球化浪潮维护国家的经济。
园区政府经济管理体制的借鉴和创新优化了园区投资环境，吸引大批跨国企业落户园区，三资企业规模迅速扩大，已形成了适合国际经济发展战略的投资产业结构。
2．政府社会管理体制的创新
政府转变职能应以社会本位为导向，应以社会利益和社会要求作为自身价值的参照体系，不断依据社会变量决定自身的结构、权限及其运行方式的转变，把政府全方位控制社会的冲动减小到最低限度。政府主要是社会的服务者、协调者和一定范围的干预者，社会才是主导者，因而评判政府职能的标准将不完全依仗效益和效率，而主要取决于服务对象的满意程度。全球化背景下的地方政府管理逐渐趋向政府公共政策化、公共管理社会化从而形成小政府大社会的格局。“通过参与式民主给公民授权。”在这样的政府中，公共管理的职能部分地甚至完全地转移给非政府公共管理组织。政府从公共管理的具体事务中解脱出来，不仅自身可以达到消肿减肥的目标，而且可以以旁观者的身份审视公共管理的质量和效果。
更小的政府——更好的服务是园区管委会政府社会管理体制创新的中轴。首先，更小的政府。园区管委会根据“精简、统一、效能”和“小政府，大社会”的原则，切实转变政府职能，强化服务意识，仅设立七套常设机构共12个局和1个非常设机构，定编120人，却承担了相当于市一级党政机构和近百个部门和职能，实现了对外（新加坡20多个政府机构）接轨，对内（苏州市及省，国家）接口的要求。同时，园区借鉴新加坡经验建立了高效的公务员管理体制，既有利于提高政府效能，又有利于实现公共管理的法治化、公开化、民主化。其次，更好的社会服务。园区管委会的社会职能就在于维护社会秩序，提供医疗保险和社会保障，营造有利于工商业发展的良好的园区生活环境。
三、公共管理体制创新与经济发展的巨动
现代公共管理以社会需求为起点，以成本——效益分析工具，通过体制创新以满足社会福利需求，推动区域经济发展，最终形成公共管理体制创新与经济发展形成互动关系。它表现为：经济发展要求公共管理体制创新；公共管理体制创新促进经济发展；同时，随着经济的发展、市场体制日益成熟，这又为公共管理在更高层次上的体制创新提供更佳的经济制度环境。
1．经济发展呼唤公共管理体制创新
全球化背景下，跨国公司用脚投票选择投资领域。在全球化环境下，跨国公司根据区域投资环境可以随时将生产转移到法律透明度高、劳工法律松、市场机制完善的区域或国家。跨国公司这种用脚投票方式的微妙方式不仅仅要求而且迫使政府进行公共管理体制创新，改善投资环境，树立亲商理念、法治理念、从刚性行政转向柔性行政。
园区学习和借鉴新加坡公共管理经验和经济管理经验，正是希望通过对其借鉴、消化和吸收，在园区尽快形成一种全新的管理体制和运行机制，以制度创新来构造新的招商优势，并为经济的持续稳定的增长构造新的增长点。此外，园区经济发展的战略目标的实现也必须依靠体制创新为先导。园区要实现其战略目标，即成为国际最具竞争力的开发区之－，以及成为我国建立社会主义市场经济新体制的超前试验区，以“管理示范”和“产业辐射”有效带动长江三角洲经济发展，就必须“敢于试验，大胆地试，大胆地闯”，以体制改革为先导，探索出一条以注重功能效益的体制供给来取代单纯的优惠政策，进而形成新一轮经济成长驱动机制的新路。
2．公共管理体制创新促进经济发展
公共体制创新的目标是完善政府过程功能，从而使政府输出功能符合社会生态环境并满足经济发展的需求。体制创新赋予了政府理念、体制、行为新的内涵。
首先，高瞻远瞩的区域经济发展战略规划。园区依据产业发展战略、人才资源战略和区域协调战略的研究，提出园区产业结构发展的原则是“先二后三到二三并重”，重点发展高新技术产业和适当发展高效益产业、高就业产业；提出园区区域协调发展战略是立足苏州，依托浦东，带动长江三角洲和长江流域的开放开发。
其次，亲商思维下更快捷的服务。园区建立上海——苏州工业园区的海关绿色通道。在上海海关和园区海关之间建立电脑联网，使园区的进出口实现直通与口岸式管理，从而极大提高通关速度，方便了客商；园区建立起由网络化职业介绍系统、社会化的社会保障系统、市场化的劳动力价格系统、法制化的管理系统等等。
3．经济发展为更高层次上的体制创新提供更佳的制度环境
随着经济的发展，市场体制日益成熟，这又为公共管理在更高层次上体制创新提供更佳的经济制度环境，从而形成体制创新——经济发展——更高层次上的体制创新的良性循环。园区在借鉴新加坡经济研究取得阶段性成果，目前，一个规划科学、布局合理、管理严格，借鉴新加坡裕廊镇规划模式建设的国际化、现代化的新城区已在金鸡湖畔初现。
园区对新加坡经验的大软件和小软件借鉴已基本完成，园区已经成为国内最具竞争力的园区之一。在此基础上，园区又树立了新的战略目标；通过体制创新继续努力把园区建设为与世界经济接轨、符合国际惯例的最具国际竞争力的一流园区。而这一战略目标的实现又要求通过更高层次上的体制借鉴和体制创新，从而形成制度供给以满足生产力发展的需要，这样就形成了体制创新与经济发展之间否定之否定的良性循环。
四、园区借鉴新加坡经验对外辐射的制约因素
园区八年来的实践证明，有选择地借鉴新加坡经验，以制度的创新营造一流的投资环境，从而为经济社会持续稳定发展建立新的增长点，具有十分重要的现实意义。全国开发区协会、山东省开发区协会、江苏省对外经贸厅先后在苏州举办了“苏州工业园区借鉴新加坡经验研讨班”，对园区借鉴新加坡经验的对外辐射产生了一定的影响。但应该看到，这种辐射的力度是有限的。园区经验的对外推广有待于进一步探索。
当前，我国的改革开放正由经济领域逐步向政治领域扩展，政府管理体制的改革更是方兴未艾，加入WTO则构成加速这一改革进程的外部动因。在这种有利的宏观条件之下，园区借鉴新加坡经验的对外辐射作为一种制度创新的要求仍要受到种种现实情境的制约：
第一，从体制创新的内在动力来看，园区经验的对外推广存在着一个“路径依赖”问题。体制创新是对现实社会关系的变革，而现实的社会关系恰恰就凝结在现行的体制框架当中，实际地调控着社会经济生活的运行。它们曾经有过存在的充分理由，并以其巨大的历史惯性作用于当下人们的活动。因此，地方政府及其官员自身对于体制转变的紧迫性的认识，对于改革将要带来的利益关系调整的心理承受能力，以及更深层次的一定区域社会生产方式内部的矛盾运动状况和该地区的社会历史条件，成为制约体制创新的决定性因素。我国各地区之间政治、经济、文化发展的不平衡性将影响到园区经验对外辐射的接受程度，同时意味着学习园区经验同样有一个如何从本地实际出发。因地制宜并有所创新的问题。
新公共管理论文篇5
关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政
1新公共管理理论
新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
3公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4启示
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
新公共管理论文篇6
近年来，新公共管理理论在各个领域的应用层出不穷，本文通过搜集近15年内关于新公共管理理论下高校管理的相关研究成果进行文献综述，分析当前新公共管理理论在高校管理中应用的研究情况。通过分析当前研究对新公共管理理论内涵的解释、新公共管理理论下高校管理的研究现状分析、新公共管理理论下高校管理的完善措施的借鉴，指出当前对于新公共管理理论下高校管理的研究深度不够、视野较狭窄、缺乏创新等不足之处。
关键词:
新公共管理理论;高校管理;文献综述
新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在，丰富多彩，凡有公共活动必有管理方法。所以，在高校管理中同样理应场面热闹，新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果，基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限，缺乏深入而全面的研究。
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索，通过对2000－2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后，可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富，因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多，体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少，反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一)关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一，强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类，重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵，河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看，它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说，它是以传统公共行政模式为基础，对行政与管理概念、内涵的重新解读，对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则，旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’，并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同，但基本相同点主要有:政府职能的转变，以人为本，加强公共部门内部竞争，明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看，当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，高校中政府对高校的严格管控，因而高校中出现行政权力一家独大，让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析，指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式，即政府与高校在法律法规的框架内，明确各自的角色定位，在平等关系的基础上，协商双方的权利、责任和义务，并通过中介机构的评估，帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责，即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等，目前尚不足，还有待深入完善。
(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题，提出解决方法，完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校，树立服务型的行政管理理念，取代上级对下级的绝对管理模式，可以引入市场机制，并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面，基于新公共管理理论的研究还比较欠缺，上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念，研究者吴慧认为应转换职员任用机制，在管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识，提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品，高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求，随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入，对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此，对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。
三、对现有研究的基本评价
基于新公共管理理论下高校管理的研究从总体上来看，现有成果对于政府与高校间的关系稍重视，而对于结合具体问题的系统研究较少，客观分析问题的多主动建树少，而且从成果(文献)产出数量上看也不丰富，尚不足以形成基本研究的局面。第一，对于高校管理改革尚未引起重视。新公共管理理论已发展多年，但是在高校管理方面运用并不妥善，学术地位并不高，这主要体现在相关的学术研究成果很少。也许，真正的高校管理是一个实践性的问题，因此理论研究很少顾及至此，但是，任何实践都应是建立在充分的理论基础之上的。第二，新公共管理理论下的高校管理研究成果的深度不够。比如对政府与高校关系的问题上，研究者仍然在模式分析的层面，具体针对不同类高校的实施方法的研究成果还极为少见。同时，研究视野还比较狭窄，除了对政府与高校关系、政府职能的问题有些研究之外，对与高校管理密切相关的教师管理、教学管理、学生管理等方面研究极少。第三，新公共管理理论下的高校管理研究成果创新性不足。目前的研究还停留在分析问题阶段，少有提出新的管理方法的研究成果。这种缺乏创新点的管理模式在建国之初或是改革开放之初是可以理解和接受的，但现在在一体化、全球化的新世纪背景之下，没有创新便没有进步。(作者单位:河北经贸大学)
参考文献:
［1］石小娟，高骏敬．基于新公共管理论对高校管理改革的探讨［J］．太原城市职业技术学院学报，2014(4):101－103．
［2］吴慧．新公共管理理论对完善我国高校管理队伍建设的启示［J］．上海管理科学，2009(31):66－69．
［3］周湘林．基于新公共管理理论视角的高校管理模式分析［J］．教育研究与实验，2014(3):38－43．
［4］安萍．新公共管理理论在高校管理中的应用［J］．东方企业文化与策略，2010(6):136．
［5］张翼．新公共管理理念在高校管理实践中的适用性分析［J］．商丘师范学院学报，2013(8):103－106．
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